“Bienes del dominio estatal y limitaciones administrativas a la propiedad - Reflexiones prácticas en torno a la tierra fiscal, su naturaleza jurídica y régimen especial en la Provincia del Chubut”
I- Introducción y objetivos:
Me desempeño como abogado del Instituto Autárquico de Colonización y Fomento Rural. En tal sentido, dictamino sobre cuestiones vinculadas a las figuras establecidas en la Ley I-157 respecto de la tierra fiscal.
Trataré las figuras (o “títulos” según la ley Ley I-157) bajo las cuales el IACyFR administra la tierra fiscal, para pasar luego a un plano particular vinculado a la asignación de tierras fiscales en dos casos dados entre diferentes organismos del Estado Provincial, por revestir particular interés para fundamentar la propuesta legislativa contenida en la conclusión.
Los casos particulares fueron elegidos a la luz de lo que considero deficiencias interpretativas respecto a la tierra fiscal como bien del dominio estatal y la necesidad existente en la Provincia de Transformar al IACyFR en un ente similar a la AABE nacional.
III) Desarrollo:
1) La tierra fiscal como bien del dominio Estatal.
1.a) Naturaleza jurídica de la tierra fiscal:
El análisis del régimen sobre bienes de dominio público es inaplicable al caso de las tierras fiscales. El Excmo. Superior Tribunal de Justicia de Chubut define el dominio público como “el conjunto de bienes, que, de acuerdo al ordenamiento jurídico, pertenece a la comunidad política pueblo, hallándose destinado al uso público, directo o indirecto de los habitantes…” (en S.R.E.Nª14 del 12/12/2.008)”. Podrían citarse como ejemplos el caso de una calle pública, o una plaza pública. Incluir las tierras fiscales dentro de ésta categoría implicaría confundir su naturaleza jurídica. Las tierras fiscales son bienes privados del Estado general o de los Estados particulares (“todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la República, carecen de otro dueño” Art. 2342 Código Civil de Vélez). Lo mismo establece el actual Código Civil y Comercial a la luz de la reforma en su Art. 236 que incluye entre los bienes privados del Estado “los inmuebles que carecen de dueño”, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales (inc. a).
En cuanto a los procedimientos para la transferencia de mejoras y derechos y su revocación, “...el principio general es el de que la tierra fiscal no forma parte del dominio público, porque no es de uso de la colectividad, que no le son aplicables las normas del Código Civil, ni normas sobre bienes del derecho público, siendo distinto su régimen jurídico de indisponibilidad y de usos, por natural implicancia de las leyes de tierras que se dicten al efecto las que establecerán su régimen jurídico” ( B.N.F. e I. del C. C. c/ Municipalidad de Comodoro Rivadavia s/ Recurso Contencioso Administrativo - SENTENCIA 15 de Junio de 2012 - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA. RAWSON, CHUBUT - Sala CIVIL - Magistrados: Fernando S.L. Royer Daniel Luis Caneo José Luis Pasutti - Id SAIJ: FA12150068).
La forma de conferir derechos subjetivos administrativos “…solamente puede darse de dos modos: o directamente, mediante ley operativa, o indirectamente, mediante ley más acto administrativo (Fundamentos de Derecho Administrativo - Astrea 1975 - pág. 441/442), y este último es el único modo de adquirirlos sobre tierras fiscales… Sin acto de concesión u otorgamiento, no hay derechos sobre aquéllas, sino simple tolerancia” (fallo citado)
Consecuentemente, la razón por la cual los principios generales del Derecho Civil respecto a la propiedad privada no se aplican a las tierras fiscales, no es porque éstas sean públicas, sino porque están sujetas a un régimen jurídico especial: La “Ley de Tierras” (en la Provincia del Chubut Ley I-157). Lo mismo sucede respecto al bosque nativo, cuyo régimen patrimonial está sometido a regulación especial. Una vez emitido el acto administrativo de adjudicación en venta, surgen derechos subjetivos administrativos a favor del adjudicatario en venta que el Estado solo podría objetar o desconocer observando las reglas del debido proceso administrativo.
1.b) Particularidades en torno a la administración de la tierra fiscal:
Dice el Artículo 2.dela Ley I-157 “Son atribuciones y obligaciones del I. A. C.:
a) Ejecutar el régimen legal de la tierra fiscal, administrándola otorgándola en
propiedad con arreglo a las prescripciones constitucionales a las de la presente Ley y
demás leyes específicas vigentes.”
El inciso comentado habla de “administrar” y de “otorgar en propiedad” la tierra fiscal. Se está refiriendo a que el I.A.C. yF.R. ejerce actos de administración y de disposición.
“Los actos patrimoniales pueden ser actos de disposición o actos de administración,
según alteren la composición del patrimonio o solo tiendan a su conservación y sean
del giro normal del mismo” (Diccionario de términos jurídicos más usuales” (Carlos A. Ghersi – Ed. La Ley – 2005)
Son actos de administración:
- la conservación de la tierra
- la cesión de la tenencia o el uso de la tierra
- la explotación de tierra (percepción de alquileres;empleo de las rentas; la siembra, cosecha y/o venta de los productos obtenidos (Laenajenación de frutos es un acto de administración, pues no hay alteración del patrimonio original).
En general, se trata de actos destinados a mantener el patrimonio o acrecentarlo.
Son actos de disposición, entre otros:
- La donación de tierra
- La venta (altera el patrimonio al cambiar tierra por dinero) de tierra
- El perdón de deudas
Lo mencionado es en términos generales pero para la tierra fiscal existe además un régimen especial al que hay que sujetarse puesto que contiene figuras jurídicas específicas. Por ello el inciso hace la aclaración de que la administración y disposición de los bienes debe hacerse “con arreglo a las prescripciones constitucionales, a las de la presente Ley y demás leyes específicas vigentes.”
La constitución provincial establece en su Art. 95 que “El Estado brega por la racional administración de las tierras fiscales tendiendo a promover la producción, la mejor ocupación del territorio provincial y la generación de genuinas fuentes de trabajo”
Quiere decir que constitucionalmente están establecidos los objetivos hacia los cuales el I.A.C. yF.R. debe direccionar la administración de la tierra fiscal, a saber:
- Promoción de la producción
- Mejor ocupación del territorio
- Generación de fuentes de trabajo
En cuanto a la disposición de la tierra fiscal, el mismo artículo establece que “El Estado…establece los mecanismos de…adjudicación…en propiedad…” Estos mecanismos están establecidos en el art. 15 de la presenta ley y son (Art. 15 inc. “c” y “d” Ley I-157): 1) La “Adjudicación en venta”;2) La “Adjudicación sin contra prestación pecuniaria” en el caso de Aborígenes y 3) La “Propiedad”.
El “Permiso Precario de Ocupación” y el “Depósito de mejoras o arrendamiento” (Art. 15 Ley I-157 inc. a y b) constituyen actos de administración pues no hay alteración del patrimonio original.
Entiendo que los títulos enumerados en el Art. 15 de la Ley I-157, constituyen los títulos propios del régimen de la tierra fiscal, pero no son excluyentes de otros actos de administración y disposición, mientras éstos se sujeten a la constitución y las leyes especiales. Ello por cuanto es una obligación del Estado ejercer una “racional administración” (Art. 95 Const. Prov.) y puede “establecer los mecanismos de distribución y adjudicación” (Art. cit.), entre los cuales está el título jurídico de “Propiedad” (Art. 15 inc. d Ley I-157) desprendiéndose de ello que el I.A.C. y F.R. podría disponer bajo cualquier forma de derecho real o personal que asegure una racional administración de la tierra fiscal. Esta interpretación encuentra sus antecedentes en el Art. 12 del Decreto 3908/59, reglamentario de la primigenia Ley Nº94, donde establecía que “Cada predio fiscal se otorgará de acuerdo a sus características agroeconómicas, y serán admitidas todas las formas legales de otorgamiento, es decir, arrendamiento, usufructo, usufructo vitalicio, permiso precario, derecho de pastoreo, etc.”.
IV – Análisis de casos problemáticos sobre otorgamiento de tierra fiscal
Caso Nro.1
Por Expte ... IACyFR se puso a consideración de la Asesoría Legal del Instituto la situación de los lotes ...de la Manzana ...del pueblo de ..., Departamento Telsen, de cuyos certificados de dominio surgía que se encuentran inscriptos a nombre del IPVyDU con cargo a la construcción de viviendas.
Resultó necesario, previo a resolver, efectuar algunas consideraciones de orden técnico legal, y en especial dar respuesta al Informe ... de la Asesoría General de Gobierno, agregado a fs. ..., donde se solicitaba fundamentar legalmente por qué se promovía inscribir a nombre de la Provincia del Chubut el inmueble de referencia, cuando “la transferencia se efectuó a favor del Instituto Autárquico de Colonización y Fomento Rural”.
Primariamente tuvimos que establecer con toda claridad cuál era la competencia del IACyFR en materia de inmuebles del Estado.
El IACyFR ejecuta la competencia delegada por la Legislatura Provincial para la administración de tierra fiscal rural y también la tierra fiscal de los centros urbanos reglamentados por la Ley XVI-93 (Comunas Rurales, Art. 4º). También es competente en materia de bienes mostrencos (sucesiones vacantes).
Marginalmente, mantiene administración en otras corporaciones municipales regladas por la Ley XVI-46. Esto se hace mediante convenio. Y sobre tierras inscritas a nombre del Estado Provincial por disposición expresa del Sr. Gobernador (Decreto). No obstante, éstos casos son marginales.
Tiene otras competencias vinculadas a lo inmobiliario (control de latifundios y minifundios; uso del suelo; subdivisiones; propiedad indígena, etc.)
El IPVyDU se rige por la Ley 1134/74 que en su art. 38 dice: “Autorizase al Poder Ejecutivo para ceder sin cargo al Instituto Provincial de la Vivienda y Desarrollo Urbano, los terrenos de propiedad de la provincia que fueran necesarios para la realización de los planes de construcción de viviendas.”
Quiere decir que el Poder Ejecutivo puede cederle al IPV tierras fiscales o tierras inscritas a nombre del Estado Provincial.
Destaco en éste punto mi criterio según el cual tanto las tierras denominadas “fiscales” (sujetas al régimen especial de la Ley I-175) como los bienes inmuebles inscritos a nombre de la Provincia del Chubut en el Registro de la Propiedad Inmueble, son todos “bienes privados del Estado Provincial”. Ello por cuanto todos están en el mismo patrimonio (Estado Provincial) y solo se distinguen por el régimen aplicable (Ley I-175 en materia de tierra fiscal y Código Civil en materia de bienes inscritos a
nombre del Estado Provincial). Solo hay dos categorías. Los bienes o son públicos de la comunidad toda, o son privados del Estado.
Los bienes del dominio privado del Estado (fiscales o no) son bienes de la Provincia del Chubut. Lo establece claramente el Art 236 del Código Civil al decir “…Pertenecen al Estado nacional, provincial o municipal…” y el Art. 238 del mismo cuerpo legal “Los bienes que no son del Estado nacional, provincial, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o municipal, son bienes de los particulares…”.
Conclusión: o el inmueble es del dominio privado del Estado (Persona Jurídica “Gobierno de la Provincia del Chubut”) o es del dominio privado de los particulares (persona Jurídica “X”). Más allá de esto entramos en el terreno del dominio público.
Finalizado el primer análisis dedicado a la titularidad del dominio, paso a desarrollar una segunda particularidad a tener en cuenta: el destino del bien que se solicita.
Al decir de Bielsa “…solo debe entenderse por dominio privado del Estado, a diferencia del dominio público, el conjunto de cosas sobre las cuales él ejerce, en realidad, un derecho de propiedad; es decir, de aquellas cosas que están en su patrimonio y que son, según el Código Civil y Comercial, las que – en forma simplemente enunciativa y no limitativa- enumera el Artículo 236.”La tierra fiscal está en el patrimonio del Estado y éste ejerce un derecho de propiedad al adjudicarlo en venta y otorgar los títulos que permite la Ley (permiso precario; arrendamiento; adjudicación en venta) y que no son taxativos, llegando hasta la transmisión definitiva del dominio. La tierra fiscal está en el comercio bajo las particularidades propias del caso (imprescriptibilidad, ocupación pacífica, anuencia previa, etc.), a diferencia de los bienes de dominio público, que no se pueden vender.
Según Bielsa “sobre los bienes de dominio público no hay derecho de propiedad”. El mar territorial, los ríos o sus cauces no se hacen constar en los inventarios de propiedades del Estado, y aún en los casos en los que el Estado los adquiera por medios jurídicos de la adquisición de la propiedad, con solo destinarlos al uso público ya dejan de estar en su patrimonio. Estos bienes no son susceptibles de
propiedad ni posesión. Sobre ellos la colectividad tiene un uso directo individual y colectivo y el Estado se limita a reglarlo.
Los bienes de dominio público se diferencian de los bienes patrimoniales del Estado afectados al uso colectivo. Éste uso es indirecto. Por ejemplo los cuarteles del Ejército, las comisarías, los cuarteles de bomberos, las bibliotecas, están afectados a un servicio público, pero son de su propiedad.
“El Estado ejerce sobre el dominio público una función de reglamentación del uso y sobre los bienes de su propiedad tiene un verdadero derecho subjetivo”
Los bienes del dominio del Estado (Art. 236 CCCN) son todos de utilidad pública, constituyen su patrimonio y pueden ser clasificados en:
a) Bienes patrimoniales del Estado destinados a servicios públicos (pero no “públicos”), Ej: muros, plazas de guerra, puentes, edificios públicos, etc. (su utilización es inmediata) y
b) Bienes patrimoniales privados del Estado no afectados a servicios públicos, por ejemplo la tierra fiscal (su utilización es mediata).
Dicho esto, corresponde analizar la operatoria utilizada por el IPVyDU en materia de construcción de viviendas en tierras fiscales.
En primer lugar, se destacaba el considerando 3ro. de la Resolución... IPVyDU agregada a fs.... del expediente administrativo, que decía “Que las normas vigentes exigen que el dominio de los inmuebles en que se prevé la ejecución de obras utilizando recursos FONAVI, debe constar inscripto a favor de los organismos ejecutores…”
La cesión de tierra fiscal sin cargo al IPVyDU está autorizada por el art. 38 de la ley 1134/74. Producida la misma e inscrita en el Registro de la Propiedad Inmueble, la tierra sale del patrimonio provincial e ingresa al patrimonio del IPVyDU.
El principio general es que “…en cada caso, los sobrantes de terrenos que no se destinaren a la edificación…” pueden ser vendidos por el IPV “…en remate público y previa autorización del Poder Ejecutivo” (Art. 43 Ley 1134/74). Y atento a que quien puede lo más (vender en remate público), puede lo menos (ceder al IACyFR), hasta aquí no habría inconvenientes en cuanto a la decisión. Pero otro es el tema cuando hay que decidir el mecanismo necesario para ello.
La tierra fiscal, desde el momento en que es inscrita a nombre del IPV, sale del patrimonio provincial e ingresa al patrimonio del IPV, que es un ente autárquico. El camino inverso es imposible e improcedente. La tierra debería ser cedida por el IPV al Gobierno de la Provincia o al IAC (como persona jurídica) mediante un instrumento de cesión que cumpla las formalidades legales a tal efecto. Y en ninguno de los dos casos retomaría su condición de fiscal. La tierra ya está indefectiblemente fuera del régimen especial establecido por la Ley I-157 para la tierra fiscal y se mantiene sujeta a las características propias de toda propiedad privada, hasta tanto no se la afecte a un servicio público.
La Resolución ... no podía ser inscrita en el Registro de la Propiedad Inmueble (o al menos no debería serlo) por no ser título suficiente para la transferencia del dominio. Requiere escritura pública, y en ese caso, el bien ingresa al patrimonio del IACyFR como bien propio de la institución, en el marco de lo establecido por el Art. 11, inc b, Ley I-157. Es lógico que tanto lo que el IAC recauda como lo que recibe en patrimonio, es afectado al régimen de la Ley, mas ello no implica que pueda considerarse a éstas tierras como dominio privado del Estado Provincial, y mucho menos tierra fiscal. Son tierras del dominio privado del IACyFR, afectadas al régimen de la Ley I-157.
Si bien puede pensarse que lo dispuesto en el art. 12 inc. b) de la Ley I-157 (afectación al régimen de la Ley I-157) asegura que un bien ingresado al patrimonio del IAC servirá a los mismos propósitos que un bien fiscal, un análisis un poco más profundo da cuenta de su inconveniencia, ya que con el cambio de patrimonio sobreviene un cambio en la legislación aplicable, puesto que tratándose de un bien privado (del IAC o de la Provincia) no fiscal, entra en el comercio sin las restricciones de la Ley por ejemplo en materia de prescripción adquisitiva, (salvo que inmediatamente el bien fuera afectado a un servicio público). Para el caso en análisis, estimo que es indiferente que el bien se traspase al Gobierno de la Provincia o al IAC. En ninguno de los dos casos recobrará su calidad de fiscal. El acto necesario no es un decreto sino una escritura traslativa de dominio del IPV al IAC. Al día de hoy, el bien permanece en el patrimonio del IPVyDU.
V – Análisis de casos problemáticos sobre otorgamiento de tierra fiscal
Caso Nro.2
La Oficina de Asistencia y Control de la Justicia de Paz dependiente del Superior Tribunal de Justicia solicitó al IACyFR que proceda a la “transmisión de dominio” de un predio fiscal reservado a favor del Superior Tribunal de Justicia mediante Resolución Nº...IAC y la consecuente “inscripción definitiva a favor del Superior Tribunal de Justicia”.
La Escribanía General de Gobierno manifiesto que para dar curso a la transmisión de dominio se requería previamente la “adjudicación a favor del Poder Judicial de la Provincia del Chubut”, sugiriéndose la utilización de la figura de “donación con cargo”.
El “cargo” sería la “construcción del edificio para el funcionamiento del Juzgado de ...”.
Notamos en el caso varias confusiones conceptuales que era necesario precisar a fin de dar un adecuado trámite a la requisitoria, a saber:
a) Sobre la titularidad dominial: Los bienes del dominio privado del Estado (como es la tierra fiscal) son bienes de la Provincia del Chubut. No existe posibilidad de que un Poder del Estado tenga bienes del dominio privado que no sean de la Provincia.
No podría avanzarse en la traslación del derecho real de dominio privado del Estado Provincial a uno de sus Poderes. Lo establece claramente el Art 236 del Código Civil al decir “…Pertenecen al Estado nacional, provincial o municipal…”. También es claro, por exclusión, lo establecido por el Art. 238 del mismo cuerpo legal “Los bienes que no son del Estado nacional, provincial, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o municipal, son bienes de los particulares…”.
Conclusión: o el bien es del Estado (Persona Jurídica “Gobierno de la Provincia del Chubut”) o es de los particulares (persona Jurídica “X”). No hay más posibilidad que ésta. No es posible transmitir el dominio de la tierra fiscal peticionada porque el Poder Judicial no es persona jurídica sino parte integrante de la persona jurídica “Gobierno de la Provincia del Chubut”, en cuyo patrimonio ya se encuentra el bien solicitado.
Finalizado el primer análisis dedicado a la titularidad del dominio, paso a desarrollar una segunda particularidad a tener en cuenta en el pedido: el destino del bien que se solicitaba.
b) Sobre el destino del bien: Servicio Público
La requisitoria del bien tenía que ver con la construcción de un Juzgado de Paz en .... Esto tenía consecuencias importantes en el régimen aplicable.
Teniendo en cuenta que la localidad de ... mantiene categoría jurídica de “Comuna Rural”, es de aplicación el Art. 4º de la Ley XVI - Nº 93 que establece que el régimen de las tierras fiscales de las Comunas Rurales estará a cargo exclusivo del Instituto Autárquico de Colonización y Fomento Rural.
Por ello, la Resolución 95/2018 IACyFR constituyendo una reserva a favor del Poder Judicial resultaba suficiente para avanzar en la construcción del Juzgado.
No obstante, la Escribanía General de Gobierno propuso avanzar en una adjudicación a favor del Poder Judicial, lo que no era otra cosa que la Provincia adjudicándose un bien a sí misma. Esto implicó cursar el expediente en consulta a la Asesoría General de Gobierno estableciendo desde el IACyFR el criterio de que no es posible transmitir bienes del dominio del Estado a uno de los órganos que lo integran, por carecer éstos últimos de entidad como sujetos de derecho capaces de asumir derechos y contraer obligaciones por fuera de la persona jurídica que las contiene: la Provincia del Chubut. En éste sentido, la Asesoría General de Gobierno responde en consulta a fs. 46 manifestando “coincidencia con el letrado preopinante” (Dictamen 65/21 AGG) y que las ponderaciones efectuadas son “… ajustadas ambas a derecho…” (Dictamen 262/21 AGG). No obstante, a renglón seguido arguye que “…por cuestiones prácticas…podría realizarse el trámite de escrituración en las condiciones sugeridas por la Escribanía General de Gobierno.” (SIC), sin dar ninguna fundamentación legal que avale la solución, lo cual reviste una contradicción manifiesta dentro del mismo dictamen.
Nótese que el requisito de escrituración es un requisito constitutivo del acto de transmisión dominial que requiere de dos sujetos de derecho diferentes e independientes entre sí. No veo cómo luego de coincidir en que el Poder Judicial no es un sujeto de derecho se proponga escriturar igualmente el bien a su nombre “…por cuestiones prácticas”.
En posterior Dictamen Nro. 262/21 AGG, a diferencia de su antecesor, prescinde de las justificaciones “prácticas” y apela a buscar una interpretación armónica con el Art. 177 de la Constitución Provincial. Dice que “Sin perjuicio de lo resuelto por el organismo a fojas 11, adecuado jurídicamente…procede la registración”, en razón de la norma constitucional referenciada.
Esto no nos aclara mucho más que lo que aclara el Dictamen 65/21 AGG, ya que no da ninguna explicación legal por la cual se le pueda hacer decir al Artículo 177 de la Constitución Provincial lo que no dice: que el Poder Judicial es una Persona Jurídica Pública.
El dictamen en análisis trae como antecedente de su solución la matrícula otorgada a favor del Superior Tribunal de Justicia por una donación con cargo efectuada por un municipio. El caso con el que pretende ejemplificar la procedencia de la inscripción no tiene nada que ver con el caso que nos ocupa, ya que un municipio es una persona jurídica independiente del Estado Provincial, y por lo tanto puede donarle con cargo a éste último. En cuanto a la existencia de una matriculación a nombre del Poder Judicial, ello no implica reconocerle personería distinta a la del Estado Provincial. El bien recibido en propiedad desde el municipio puede estar matriculado a nombre del Poder Judicial, pero es del Estado Provincial. Por lo tanto, el ejemplo no tiene nada que ver con la cuestión en análisis. El caso que debíamos resolver en autos implicaba la identidad jurídica entre el sujeto transmisor (la provincia) y receptor (un órgano de la provincia), cosa que no sucede cuando el transmisor es un municipio (sujeto de derecho) y el receptor es la Provincia (sujeto de derecho).
Culmina el Dictamen en análisis sugiriendo un acuerdo entre el Instituto y el Superior Tribunal. No se trata de que el Instituto no quiera proceder a la transmisión de dominio, máxime teniendo en cuenta que el objeto es proceder a la construcción de un Juzgado de Paz, institución que acerca gran variedad de servicios del Estado a las personas del interior, en lo cual el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial comparten el mismo interés.
No se trataba de resolver “desinteligencias” mediante acuerdo, sino de dar una solución legal adecuada a la situación planteada, ya que no se puede desconocer la ley ni por cuestiones prácticas ni por interpretaciones forzadas de la norma constitucional, y mucho menos por acuerdo entre “partes”.
En conclusión, no encontramos en los dictámenes recibidos fundamentos legales suficientes para cambiar el criterio. El Art. 146 del Código Civil y Comercial de la Nación es claro: “Son personas jurídicas públicas: a) …las Provincias… y las demás organizaciones constituidas en la república a las que el ordenamiento jurídico atribuya ese carácter…”. No vemos que el Art 177 de la Constitución Provincial le atribuya carácter de persona jurídica pública al Poder Judicial, por lo que insistimos en
considerar suficiente y adecuada la reserva a favor del Poder Judicial ya existente en autos.
El criterio que defendemos se ha utilizado por el propio Superior Tribunal de Justicia de la Provincia al declarar inadmisible el conflicto de competencia y la acción declarativa de inconstitucionalidad formulada por la Fiscalía de Estado contra la Ley XVII Nº143 al decir que “Ante denuncias de conflicto de poderes con planteos subsidiarios de acciones declarativas de inconstitucionalidad, frente al pedido de dar curso a éstas últimas, éste Superior Tribunal previno que “la personalidad jurídica, cualidad
esencial de todo sujeto de derecho, accede al Estado Municipal, mas no individualmente a cada uno de los órganos de poder que lo conforman e integran […] consecuentemente, los órganos de poder separadamente considerados, no pueden – por principio – demandar o ser demandados en juicio, salvo excepciones […] en tanto el recto criterio rechaza la posibilidad de este tipo de pleitos, que equivale para los “litigantes” a “litigar contra sí mismos” […] una de estas excepciones aludidas las constituye el conflicto de poderes […] En cuanto a las acciones, en tanto manifestación de conflictos interorgánicos, su aceptabilidad es restringida” (STJCh, SI Nº147/95, ver también SI Nº153/95)”…
Así como debe ser restringido el criterio para permitir la actuación en juicio de un Poder del Estado con otro, lo es mucho más tratándose de cuestiones registrales de índole meramente administrativo como las que tratamos en el presente caso.
La Fiscalía de Estado dejó abierta la posibilidad de que por virtud del Art. 26 de la Ley I Nº266 la Asesoría del IACyFR se apartara del dictamen emitido por la Asesoría General mediante dictamen fundado. No viendo que el Art 177 de la Constitución Provincial le atribuyera carácter de persona jurídica pública al Poder Judicial, insistimos en considerar suficiente y adecuada la reserva a favor del Poder Judicial ya existente en autos. Se ratificó la Resolución .../18 IACyFR que reserva a favor del Superior Tribunal de Justicia la superficie aproximada de .... en la Comuna Rural de ... a los fines de emplazarse en el lugar la Sede del Juzgado de Paz de dicha localidad. A los fines de la inscripción registral se dispuso que deberá procederse a emitir Decreto del PEP determinando su inscripción a nombre de la persona jurídica “Provincia del Chubut” en el ámbito de administración del “Poder Judicial” estableciendo en el título inscriptorio su afectación específica (por la Resolución mencionada) a la construcción de un Juzgado de Paz para la localidad de Paso del Sapo y la necesidad de intervención del IACyFR para la autorización de cambio de destino, en su calidad de autoridad de
aplicación en materia de tierra fiscal y uso del suelo.
VI – Conclusiones sobre la necesidad de cambios legislativos.
Se observa en materia de tierra fiscal un apartamiento o inobservancia de criterios básicos del derecho en orden a los institutos de personería jurídica y la naturaleza jurídica de los bienes del Estado, que por causas “prácticas” o “pragmáticas” como son la asignación de recursos desde ámbitos nacionales (condiciones para laasignación de fondos para la construcción de viviendas, etc.) o requisitorias propias de los servicios administrativos particulares en la ejecución presupuestaria de los órganos del Estado (en el caso del Poder Judicial por ejemplo), genera efectos graves latentes como puede ser la latente prescripción adquisitiva de bienes del Estado Provincial o la posibilidad de que otros órganos liquiden bienes por fuera delos mecanismos legales establecidos para la asignación de recursos a los órganos del Estado.
Si el IAC por ejemplo no puede vender tierra fiscal a las personas enumeradas en el Art.20 inc. c de la Ley I-157 sino hasta transcurridos cinco años del cese en sus funciones activas del interesado, ¿Sería lógico que pudiera hacerlo el Poder Judicial a través de un traspaso de dominio de esa tierra a una inexistente Persona Jurídica “Poder Judicial”?. ¿No integra el Poder Judicial la administración pública de la Provincia?. En otro caso: ¿Sería lícito que el IAC no pudiera ofrecer tierra fiscal sin utilizar el mecanismo de la oferta pública y el Poder Judicial sí pudiera respecto del mismo bien que le es atribuido para administración, soslayando los preceptos constitucionales de los arts. 95 y 96?. Y en caso de adquirir el dominio y surgir conflictos con terceros respecto de esos bienes ¿Quién sería el titular de la legitimación pasiva?, ¿El Poder Judicial?. ¿Puede demandarse al Poder Judicial como persona jurídica distinta al Estado Provincial del que forma parte?. ¿Puede el Poder Judicial entablar demandas judiciales como Poder Judicial?. En todos los casos el demandado es el Estado Provincial (ej. Art. 60 y 98 de la Const. Prov.). Las demandas al Poder Ejecutivo son al Estado Provincial, y es así porque el Poder Ejecutivo es unipersonal y ejerce la representación del Estado en su conjunto como persona jurídica (Art. 128 CN y 155 inc. 1º Constit. Provincial), sin perjuicio de lo dispuesto por su Art. 69).
Como se ve, la idea no resiste el menor análisis. En el orden nacional se optó por la creación de la ONABE (Organismo Nacional de Administración de Bienes del Estado) y posteriormente a la AABE (Agencia de Administración de Bienes del Estado) que por Decreto 1382/2012 es competente en la ejecución y coordinación de las políticas, normas y procedimientos que rigen la disposición y administración de los bienes del Estado Nacional en uso, dados en concesión o desafectados, la registración de esos bienes, el control permanente de la actividad inmobiliaria estatal y la intervención en toda operación inmobiliaria de la totalidad de las jurisdicciones y entidades que conformen el Sector Público Nacional.
El IACyFR es el organismo provincial que más semejanza tiene con la ONABE por sus competencias respecto al uso del suelo, subdivisiones y administración de bienes inmuebles que carecen de dueño, no obstante lo cual sería importante avanzar en un sistema que organice la administración de Bienes del Estado Provincial en general evitando así la aplicación de criterios variopintos en el registro y administración de los bienes.
Abogado MP 1675 CPATw
Asesor Letrado IACyFR
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